教育培训还是社会服务？谁来管、如何管？

根据《教育法》第十五条的规定，县级以上地方政府的教育部门主管辖区内的教育工作，其他部门配合负责“有关”工作。《民办教育促进法》第八条按同一原则对民办教育的管理进行了规定，并在第十五条中明确教育部门负责审批实施学历教育、学前教育、自考助学和“其他文化教育”的民办学校，人社部门则负责审批实施以职业技能培训的民办学校。2004年颁布实施的《民办教育促进法实施条例》，未进行进一步的细化解释。

似乎，除了职业技能培训之外，所有的培训机构都由教育部门审批和管理，实务中不少部门也是这样理解的。例如经过2018年的全国校外培训机构专项治理，现在全国各地的法人登记机关普遍要求，凡是涉及“培训”的企业都要到教育部门申请取得《民办学校办学许可证》。此外，还有部分地方政府在划分部门管理职责时，只看被服务对象的年龄段，将所有面向未成年人的社会服务都定性为“培训”，然后要求教育部门管理。可是，那么多培训都归教育管，管得好吗？笔者认为，上述观点与行为的出现，原因在于：

1、对培训（服务）的内容不加细化区分；

2、对实际的管理效果也缺乏研究。

事实上，很多部门都对机构的专业培训和各类服务活动进行管理，并制定过具体规定。例如《文化类民办非企业单位登记审查管理暂行办法》《科技类民办非企业单位登记审查管理暂行办法》《经营高危险性体育项目许可管理办法》《体育类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》《保安服务管理条例》《机动车驾驶员培训管理规定》等法规，分别对文化艺术培训、科技培训、体育培训、保安培训、机动车驾驶员培训等业务的管理部门进行了明确（均非教育部门）。近期，国家卫健委也正在对幼儿的托育服务制订管理制度，国家旅游局已经牵头制定了《研学旅行服务规范》行业标准。所谓术业有专攻，专业的业务活动应当交由专业部门来管理，方能提升实际的管理效果。

当社会公众和社会机构面对提出问题时，常没法找到实际负责的部门。究其原因，主要体现在如下三个方面：

一是部分行政部门单纯引用“谁主管谁监管”的原则，要求教育部门对教育培训机构的所有行为均进行监管，忽视各部门均应直接承担的监管职责。例如对培训机构的收费，《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》（国办发〔2018〕80号）明确“市场监管部门重点做好相关登记、收费、广告宣传、反垄断等方面的监管工作”，却有地方要求相关投诉均由教育部门先行受理、再分派给市场监管部门处理，忽视各地方政府已经普遍建立了统一受理分派的机构。

二是对有些职能未明确具体的管理部门。例如对校外培训机构，国家规定“不得一次性收取时间跨度超过3个月的费用”“有关退费事宜严格按双方合同约定以及相关法律规定办理”的资金安全事宜”，但未明确对已收取费用的资金安全由哪个部门负责监管，也未明确退费纠纷是否要有部门进行协调、由哪个部门协调。就教育部门而言，对资金安全缺乏管理的依据和业务能力，对退费纠纷也不具有协调机制。

三是部门间的合作衔接存在空档。例如对擅自办学的机构，《民办教育促进法》第六十四条要求由教育部门或人社部门会同公安、民政、市场监管等部门查处，但未明确各部门间具体如何分工合作，更为重要的是法律法规未对退费、师生安置等事宜进行规定，而这恰恰是执法的最大难点。

上述问题的存在，一定程度上影响了教育培训市场管理的实效，甚至引发社会对政府工作的质疑。对此，提出如下建议，供各级政府在制定相关管理制度、推进开展相关工作时参考：

（一）梳理各类与教育相关的社会服务类型，确定其服务对象、内容、方式、风险点等事宜。结合法律法规和各行政部门的管理职能，明确各类服务的管理部门与管理方式。其中，建议从对“文化教育”细化解释的角度，明确教育部门的许可和管理范围；对艺术、科技、体育、研学旅行、育儿等领域的服务，根据其业务特征分别确定相应的管理部门，而不是勉强纳入已有的许可范围。对风险小、问题少的服务类型，建议按照《行政许可法》明确的原则，落实“放管服”要求，不设定行政许可，而由社会自主决定、市场竞争机制调节、行政部门事中事后监管；对风险较大、问题较多的服务类型，已有较为完备管理制度的做好贯彻执行（如高危体育项目许可），管理制度暂不完备的加强制度建设（如上海针对托育服务机构制订了规范性文件）。

（二）对明确由教育部门主管的社会服务类型，梳理各相关部门职能、落实管理职责、明确管理举措，由各部门在地方政府的统一部署下直接开展监督管理工作，提高工作效率，避免部门间相互推诿。其中，有关民事纠纷的协调处理，建议各地明确由消保委等社会组织协调，协调不成的通过司法途径解决，避免行政部门囿于社会舆论而“强迫”机构让步，也减轻基层工作负担；有关因资金链断裂而引发的退费难，建议一方面由市场监管部门做好规范收费的相关宣传与监管工作，另一方面由公安部门做好社会稳定的风险防范工作。同时，对资金安全的管理与保障，建议落实具体的金融管理部门进行专门研究，退出切实可行、又不会过于加重社会负担的管理举措。

（三）对需部门间合作的管理举措，梳理分析各行政部门的具体职责、拟达到的管理效果、存在的管理风险等事宜，研究拟订共同参与、互相衔接的管理机制。其中，对无资质办学机构的查处，考虑到社会稳定事宜，建议由法律法规明确给予整改期；对拒不整改的，建议按照“教育或人社部门责令停办退费→民政或市场监管部门吊销法人登记并查封→各部门通过信用管理对责任人施加压力”的步骤处理；对罚款事宜，建议增加无法确定违法所得数额时的处理措施。